Délimitation des circonscriptions législatives : le Gouvernement subit une défaite au Sénat

A la surprise générale, le Sénat a refusé lundi 21 décembre de ratifier l’ordonnance du Gouvernement portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés. Dans un hémicycle déserté par les sénateurs UMP, une “erreur” de vote de certains membres de la majorité a en effet conduit à l’adoption d’un amendement vidant le projet de loi de sa substance. Une seconde lecture à l’Assemblée nationale et au Sénat s’imposera donc en 2010.

Virginie KLES invite le Gouvernement à profiter de ces délais pour modifier en profondeur son projet. Faisant la part trop belle à l’esprit partisan de ces concepteurs, la nouvelle carte électorale contrevient trop souvent au principe constitutionnel d’égalité devant le suffrage.

Défendant en séance une motion d’irrecevabilité, Virginie KLES a fait la démonstration du caractère inégalitaire des règles utilisées pour répartir les sièges entre les départements et limiter les écarts démographiques entre circonscriptions.

Ci après, le texte intégral de son intervention :

« Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le débat d’aujourd’hui est essentiel et ne saurait se satisfaire d’interventions, ou de non-interventions, d’ailleurs, « traditionnelles ».

Monsieur le président de la commission des lois, vous nous avez demandé, au titre de cette grande tradition, de ne pas intervenir dans un débat qui concernerait uniquement les députés.

Comment pouvez-vous ne pas voir que, loin de ne concerner que les députés, le texte qui nous est soumis remet en cause les fondements du suffrage universel ? C’est pourquoi les parlementaires, tous les parlementaires, qui représentent la République et émanent de celui-ci, doivent y prendre part.

Il est vrai que, depuis 1999, le Conseil constitutionnel n’a cessé de rappeler l’obligation de corriger les écarts démographiques apparus entre les circonscriptions depuis 1986. Nous souscrivons à la nécessité de redélimiter les circonscriptions pour y parvenir. Mais le résultat auquel aboutit le projet que vous nous proposez et la méthode utilisée sont inacceptables en raison de l’iniquité qu’ils produisent.

La Commission de Venise du Conseil de l’Europe a, dans son code de bonne conduite en matière électorale, ratifié par l’Assemblée parlementaire en 2003, fait de la question du critère de l’égalité démographique l’une des conditions du suffrage égal.

Le point 2-2 de ce code souligne, en particulier, que l’écart maximal admissible entre les circonscriptions ne devrait pas dépasser 10 %, et en tout cas 15 %, sauf circonstance spéciale et motivée par l’intérêt général. Il me semble que vous oubliez assez fréquemment ces deux conditions. Il est également précisé qu’un nouveau redécoupage « doit tenir compte d’un avis exprimé par une commission, comprenant en majorité des membres indépendants, et de préférence un géographe, un sociologue et une représentation équilibrée des partis ».

Nous sommes bien éloignés de ces recommandations avec le projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2009-935 qui est soumis à notre examen aujourd’hui, dont les règles d’or sont opacité, complexité et partialité.

Nous ne partageons pas l’optimisme ou l’aveuglement bienveillant de M. le rapporteur quant au caractère constitutionnel de cette ordonnance. Certes, elle est peut-être conforme à la loi d’habilitation du 13 janvier 2009 qui a mis en place des critères précis pour orienter l’action du pouvoir exécutif. Mais, et c’est bien là tout le problème, ces critères ne sont pas satisfaisants au regard du principe d’égalité et de sincérité du suffrage universel, et nous allons le démontrer.

Nous entendons soumettre ce texte au Conseil constitutionnel pour lui permettre d’affiner sa jurisprudence et de sanctionner un parti pris manifeste qui sert les intérêts exclusifs d’une partie de la représentation nationale ; je veux bien évidemment parler de l’UMP et uniquement de ce parti, le Nouveau Centre semblant avoir été défavorisé au terme des redécoupages et attributions de sièges envisagés.

Ainsi, nous le redisons, selon la Constitution, « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum » et le suffrage « est toujours universel, égal et secret ».

Il est évidemment nécessaire d’organiser le redécoupage des circonscriptions, mais pas de n’importe quelle façon.

La loi du 11 juillet 1986 introduisait à l’article L. 125 du code électoral un alinéa ainsi rédigé : « il est procédé à la révision des limites des circonscriptions, en fonction de l’évolution démographique, après le deuxième recensement général de la population suivant la dernière délimitation ». Mais le Conseil constitutionnel ayant considéré que le législateur ne pouvait se lier pour l’avenir, cet alinéa n’avait pas de valeur normative.

Ainsi, l’obligation qui aurait dû courir à partir de l’an 2000 – puisqu’il y avait bien eu deux recensements généraux en 1990 et 1999 – n’existait plus.

Je connais votre leitmotiv : « le gouvernement Jospin ne l’a pas fait, nous le faisons, donc nous le faisons bien ». Mais arrêtez de mélanger les genres et les questions ! Certes, le gouvernement Jospin ne s’est pas attelé à ce dossier, mais il n’a eu qu’un créneau pour le faire après les deux recensements prévus par le Conseil Constitutionnel, dont les résultats n’ont été définitifs que fin 2000. Comment réaliser un réel travail de fond à peine deux ans avant les élections législatives suivantes ? Sans outrepasser les prescriptions du Conseil Constitutionnel, il était possible et même souhaitable d’attendre que ces élections soient passées pour entamer une révision.

Pourquoi ne vous êtes-vous pas intéressé à ce dossier dès 2003, ou encore en 2005, malgré les demandes répétées du Conseil constitutionnel, que vous avez superbement ignorées ?

Monsieur le secrétaire d’État, vous n’avez aucune leçon à donner en la matière ! Vous ne pouvez affirmer que le seul fait que votre majorité ouvre un dossier en souffrance depuis des années justifie la façon dont vous le traitez.

Le Gouvernement auquel vous appartenez, jouant des calendriers avec maestria quand il s’agit de servir ses intérêts, utilisant la procédure d’urgence sans nécessité parfois, capable de faire voter des lois destinées à nous mettre en conformité avec des textes qui n’ont pas encore été débattus ou de faire appliquer des dispositions qui n’ont pas encore été votées, aurait dû se saisir de ce dossier il y a bien longtemps.

Or les élections de 2007 se sont bien faites sur un découpage fondé sur les données du recensement de 1982, alors même qu’à l’automne de l’année 2004 le gouvernement de M. Raffarin avait mis en place une commission pour y réfléchir.

Ne pouvant que constater qu’il y avait eu au moins quarante circonscriptions irrégulières aux élections précédentes, si l’on s’en tient aux critères fixés par le Conseil Constitutionnel en 1986, ce qui conduisait à en modifier au moins quatre-vingts, le gouvernement de l’époque a reculé et refermé le dossier.

Monsieur le secrétaire d’État, ce n’est que contraint par le Conseil Constitutionnel, qui a, par une réserve d’interprétation sur la loi organique relative à l’outre-mer, subordonné la création de deux nouveaux sièges de députés pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy à un redécoupage général, que vous vous êtes décidé.

Mais je ne vous suivrai pas dans vos arguments « rétroviseurs » : regardons devant nous et avançons !

Le redécoupage étant nécessaire et acté, encore fallait-il mettre en place la méthode et les conditions de l’opération. Dans les pays dits « démocratiques », il est acquis que la nécessaire neutralité de l’opération interdit qu’elle soit le fait du Gouvernement, ni même du Parlement où la majorité décide. Dans certains pays, des commissions sont spécialement dédiées à cette opération, et il est de tradition – une tradition qui semble ne vous soucier que très modérément, cette fois ! – que leur rapport soit voté sans modification par le Parlement.

Traditionnellement encore, en matière de démocratie et de pouvoirs publics, nous aimons pourtant nous comparer à d’autres. Les modèles de nos voisins sont souvent avancés lorsqu’ils servent vos objectifs. Pourquoi cacher cette fois que cette comparaison conduit à la conclusion suivante : quel que soit le moyen retenu, les dispositions législatives adoptées au Portugal, en Italie, au Royaume-Uni, au Canada ou en Allemagne afin que la répartition géographique des sièges corresponde à celle de la population sont plus contraignantes qu’en France et les révisions plus fréquentes ?

Mais les apparences sont sauves ! Nous avons notre commission de l’article 25 de la Constitution, dites-vous. Ses avis ont-ils été suivis ? C’est une autre histoire …

Revenons à la commission et à sa composition, garante de son indépendance et de son impartialité comme de la pertinence de ses propositions.

Le Comité Balladur a pratiquement repris à l’identique la proposition n° 64 de la Commission de réforme du mode de scrutin de 1993, présidée par le doyen Vedel, qui est devenue l’article 25 de notre Constitution. Cet article dispose : « Une commission indépendante, dont la loi fixe la composition et les règles d’organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs ».

Cependant, une question importante reste en suspens : cette commission est-elle réellement indépendante, comme le prévoit l’article 25, ou n’est-ce qu’une illusion, un mot pour faire joli ?

La composition même de cette commission est critiquable dans sa structure au regard du principe d’impartialité. En effet, trois de ses six membres – presque la majorité – sont nommés par des autorités issues de la même formation politique. En outre, elle ne répond ni au souhait légitime d’y voir figurer une effective représentation des principaux partis politiques ni à la promesse du Gouvernement d’y faire siéger, outre des spécialistes du droit électoral, des démographes, des géographes ou des statisticiens, ce qui tend à renforcer la suspicion sur son caractère partisan.

Son indépendance est donc proclamée, mais elle est loin d’être effective. Elle aurait pourtant pu l’être si le souci de l’intérêt général poussait de temps en temps le Gouvernement à se contraindre à appliquer ce que la loi suggère, et que vous interprétez bien librement.

De plus, lorsque l’on sait que cette commission n’a procédé à aucune audition ni à aucune comparaison des différents projets, qu’elle n’a travaillé qu’en étroite collaboration avec le conseiller du Premier ministre, qu’elle est installée au ministère de l’intérieur, en relation unique avec le Gouvernement, on peut douter du réel souci d’indépendance dans son fonctionnement.

Les avis portaient sur la répartition des sièges et la délimitation des circonscriptions. On ne s’étonnera donc pas que la commission ait accepté la méthode dite des « tranches », ou méthode d’Adams, utilisée lors des précédents redécoupages.

Cette commission a aussi formulé différents types d’observations concernant la délimitation des circonscriptions. Or les mêmes critères appliqués à différents départements aboutissent à une proposition pour les uns, liant le Gouvernement, et à une suggestion pour les autres, ne l’engageant pas et lui permettant de ne pas prendre en compte ce qu’elle proposait. Hasard ?…

Les suggestions ont été balayées, même quand elles avaient la même force et reposaient sur des critères identiques formulés pour d’autres départements. Édifiant en termes d’équité !

Bernard Gaudillère indique, à juste titre, qu’aucune majorité politique en charge de l’opération de redécoupage n’a résisté à la tentation du « charcutage ». Votre ordonnance n’échappe malheureusement pas à cette règle.

Le Conseil constitutionnel rappelait pourtant dans sa décision du 8 janvier 2009 que la répartition devait se faire sur « des bases essentiellement démographiques » et « selon une répartition des sièges de députés et une délimitation des circonscriptions législatives respectant au mieux l’égalité devant le suffrage ». La façon dont vous vous y êtes pris pour redélimiter ces circonscriptions montre bien votre volonté de ne servir qu’un intérêt partisan. Vous avez fait preuve de partialité dans la délimitation des nouvelles circonscriptions, sans règle claire et applicable à tous les cas de figure qui aurait assuré l’égalité sur le territoire de la République.

Sur le fondement de la décision du Conseil constitutionnel de 1986, la population d’une circonscription ne peut s’écarter de plus de 20 % de la population moyenne des circonscriptions d’un département. C’est pourquoi, là encore, les termes du projet de loi concourent à une inégalité. Dans un département où la moyenne est de 125 000 habitants – tranche retenue aujourd’hui –, une circonscription pourra avoir 100 000 habitants, contre 150 000 pour une autre, soit 50 % en plus.

C’est donc bien à la commission dite « indépendante » de faire un choix géographique du découpage en l’absence de tous géographes ou experts autres que politiques, qui sont – ne soyons pas pudiques dans les termes, à l’inverse de notre collègue Richard Yung – maîtres en camouflages et petits arrangements entre amis.

La commission aurait pu susciter l’évolution des règles encadrant l’opération de redécoupage et notamment faire baisser ce pourcentage de 20 % à 10 %, comme le suggérait la Commission de Venise. Sans doute n’en a-t-elle pas eu l’autorisation !

En revanche, certaines formes particulières étoilées, étirées, ciselées de quelques circonscriptions, ainsi que des partages de cantons, voire de communes, attendent toujours des justifications liées à l’intérêt général.

Je reviens maintenant à la méthode choisie pour la répartition des sièges.

Le principe qui a guidé le redécoupage et l’allocation des sièges retenu par le Gouvernement est celui de la répartition par tranches, à savoir un siège pour une tranche de 125 000 habitants aujourd’hui, finie ou commencée, même de peu. La commission a justifié cette option comme permettant la meilleure synthèse entre une règle de calcul reposant sur des critères exclusivement démographiques et une approche tenant également compte de la réalité historique et humaine.

Pourtant, elle n’est pas sans savoir qu’une telle méthode provoque d’importantes disparités de représentation pouvant aller d’un à deux. Cette méthode favorise également les départements ruraux au détriment des grands centres urbains. Cette considération n’est sans doute pas étrangère à votre choix, monsieur le secrétaire d’État, et votre commission la justifie en disant que le choix d’une méthode plus strictement fondée sur la représentation proportionnelle aurait eu pour effet d’augmenter sensiblement le nombre de départements n’élisant plus qu’un seul député. Et si tel était le prix finalement modique à payer pour respecter l’égalité de représentation des citoyens ? Un homme ou une femme, une voix : c’est la démocratie, c’est le suffrage universel de la République !

La société évolue. C’est l’une des raisons de la nécessité d’une telle révision. Aujourd’hui, le préfet de département est toujours face à deux élus, au moins, qui tirent leur légitimité du suffrage universel : un député et un président de conseil général. Est-ce parce que beaucoup d’entre eux sont aujourd’hui à gauche qu’il vous semble si important de maintenir aussi souvent que possible deux députés par département, et non par souci de satisfaire à un impératif d’intérêt général ? Est-ce pour cela que vous avez de facto renoncé à tirer pleinement les enseignements de la décision du Conseil constitutionnel du 8 janvier 2009 à ce sujet ? Celui-ci saura apprécier, j’en suis sûre, le peu de cas que vous faites de ses recommandations.

De surcroît, ce système est le plus mauvais, car la règle d’un député pour toute tranche commencée ne va pas tenir avec un nombre maximum de députés fixé à 577, moins une dizaine de sièges pour les Français établis hors de France. Il y aura donc des tranches commencées non servies et l’équité voudra qu’on choisisse le plus fort reste, toute autre solution n’ayant aucune justification.

Le système s’apparentera donc à une proportionnelle au plus fort reste, avec comme quotient un nombre uniforme. Cette méthode désuète, qui a aujourd’hui disparu, est bien connue pour assurer une mauvaise proportionnalité et faire place à d’éventuels paradoxes. Nostalgie, quand tu nous tiens… Ou tradition, peut-être…

Si l’on avait souhaité garder le principe de cette méthode, mais si l’on avait aussi voulu être honnête, on aurait choisi de calculer un quotient réel : population des unités électorales concernées divisée par le nombre de sièges à attribuer, et, dans ce cas-là, avec une méthode proportionnelle beaucoup plus satisfaisante pour l’égalité du suffrage, notamment celle de Sainte-Laguë et non celle d’Adams.

Le fait même que les circonscriptions supprimées pour créer les onze destinées aux Français établis hors de France soient détenues pour environ les deux tiers par la gauche et par un tiers par la droite illustre encore les objectifs de votre redécoupage : donner à la droite, pensez-vous ou espérez-vous, un avantage structurel propre à lui garantir ou à tout le moins à lui faciliter l’obtention de la majorité absolue de l’Assemblée nationale.

Les exemples ne manquent pourtant pas, y compris récemment, qui vous ont montré qu’à trop vouloir manipuler les Français, à mépriser leur sens critique et leur sens civique, à les croire naïfs à outrance, les manœuvres et tripatouillages enclenchés par votre Gouvernement à des seules fins électoralistes ou démagogiques se sont retournés contre leurs instigateurs.

Rien ne prouve que le vote des Français lors des prochaines législatives se calquera sur vos supputations.

Vous aviez donc là une réelle occasion de mener objectivement et impartialement une réforme qui aurait aidé à la réconciliation des Français avec les politiques. Tel n’a pas été votre choix. Alors, à force d’utiliser le pouvoir que les Français vous ont confié à des fins très éloignées de l’intérêt général, les risques de vous prendre les pieds dans le tapis augmentent tous les jours.

J’ai un bien trop grand respect pour la démocratie, le suffrage universel et la Constitution pour vous laisser ainsi les bafouer et mépriser le droit d’expression égal par le vote de tous les citoyens.

Pour ces raisons, je vous demande, mes chers collègues, de voter la motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité. » (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)