Réforme de la taxe professionnelle : Communication d’Edmond Hervé en Commission des Finances

Il est temps de décider quoi  ? Principes et propositions pour une nouvelle fiscalité territoriale. Retrouvez ci-dessous le texte de mon intervention en Commission des finances le 13 mai 2009.

Toute approche des ressources financières des collectivités territoriales commande quelques rappels :

1. Les collectivités territoriales, dès lors qu’elles sont actives et responsables, sont des acteurs de développement. Leur capacité d’entrainement économique, social, culturel, environnemental s’impose. Toute entreprise peut en bénéficier et par voie de conséquence le secteur auquel elle se rattache: pensons au logement, aux travaux publics, aux transports, à l’énergie, au commerce, à l’artisanat…

Que seraient la culture, la solidarité, la formation, sans l’implication locale décentralisée ? L’Etat ne s’y trompe pas, puisque toute politique qu’il initie et conduit fait appel aux Régions, Départements et Communes. Y compris lorsqu’il s’agit de politiques régaliennes telles que celles intéressant la Justice, la Sécurité et la Défense.

Pour conduire à bien leurs missions et leurs partenariats, nos entités décentralisées doivent pouvoir compter sur des ressources justes, efficaces et assurées.

2. Une pédagogie de l’impôt par la preuve doit être mise en œuvre.

Le bon gestionnaire n’est pas celui qui augmente ou baisse les impôts. C’est celui qui plaide pour un bon impôt, utilisé à bon escient et répondant aux attentes de la société retenues par les élus.

Expliquer l’impôt nous invite à justifier le service rendu, à se prononcer sur la part attendue de l’usager et du contribuable d’aujourd’hui et de demain.

Expliquer l’impôt c’est également instruire nos concitoyens sur sa nature et son mode de calcul, au besoin sur ce qu’il devrait être.

Expliquer l’impôt c’est prendre à témoin nos contemporains de ce qui se passerait s’il n’existait pas.

3. L’Etat a modernisé son propre système fiscal mais l’archaïsme caractérise la fiscalité locale.

Il s’ensuit des contradictions (comment par exemple financer la solidarité par une ressource qui tourne le dos à l’égalité ou à l’équité ?), une atteinte au Pacte républicain et une mise en cause de l’Elu qui accepte cette situation.

Mise en cause d’autant plus justifiée que de très nombreux rapports, bien souvent excellents, portent ce sujet. Un manque de volonté politique, le confort de la contestation, conduisent au statu quo qui aboutit à faire de l’Etat le premier contribuable local.

Situation d’autant plus malsaine qu’une crise de confiance s’installe au sein de notre système. Les plus hautes autorités n’hésitent pas à mettre en cause la gestion des collectivités et leur choix de prélèvements. Lorsqu’il y a augmentation de la pression fiscale, il convient d’en distinguer les raisons : nouveaux services ou investissements, conséquences de décisions nationales…

4. Divers sujets semblent faire consensus:

- La solidarité Etat- collectivités territoriales ne souffre, dans son principe, aucune mise en cause.

Le principe d’un débat annuel indicatif sur l’évolution de la dépense publique va de soi.

- Tout comme la mise en œuvre d’une péréquation horizontale et verticale, la globalisation des subventions de l’Etat, la révision des dispositifs d’exonération.

- N’oublions pas le principal: l’existence d’un consensus critique sur les financements fiscaux locaux. Mais il ne faut pas s’en tenir à cela.

Conduire à bien une réforme de la fiscalité locale demande un accord sur des principes et sur des propositions.

1^ère PARTIE : DES PRINCIPES DE REFERENCE

Ils sont de deux sortes : constitutionnels et de technique fiscale.

A. PRINCIPES CONSTITUTIONNELS

Ils sont au nombre de huit :

1) Principe de décentralisation (alinéa 1 art. 1)

2) Principe de libre administration (art. 34)

3) Principe d’existence (art. 72)

4) Principe de non-tutelle (art. 72 alinéa 5)

5) Droit à l’expérimentation (art. 72 alinéa 4)

6) Principe de subsidiarité (art. 72 alinéa 2)

7) Droit au pouvoir réglementaire (art. 72 alinéa 3)

Principe de l’autonomie financière (art. 72-2)

Si ces principes sont liés et complémentaires, celui concernant l’autonomie financière nous intéresse particulièrement.

L’autonomie financière ne peut se limiter ni à l’autonomie budgétaire ni à une simple autonomie de gestion. Elle n’a de sens qu’avec une authentique autonomie fiscale encadrée bien évidemment par une norme législative préétablie[1].

Rappelons cet alinéa important :

« Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre. »

S’il revient au législateur de détailler ce qui précède, il le fait sous le contrôle du Conseil Constitutionnel qui apprécie in fine ce qu’il faut entendre par « part déterminante ». Dans notre esprit, celle-ci ne saurait trop s’éloigner des 50% des ressources.

Sauf à réviser la Constitution, la généralisation des dotations ne peut se substituer à un régime de fiscalité locale. Que serait lors la libre administration ? Quel serait le sens de l’élection locale ?

Ces clarifications faites, nous pouvons exposer les principes de technique fiscale auxquels nous devons nous référer pour bâtir un ensemble juste, moderne et efficace.

B .POUR UN ENSEMBLE FISCAL JUSTE, MODERNE ET EFFICACE

Enumérons quelques règles incontournables :

- Chacun doit participer selon sa capacité contributive. Il importe de tenir compte de la richesse du contribuable. Toute politique d’exonération aboutissant à oublier ce principe de justice fiscale ou à dissocier la citoyenneté de la contribution va à l’encontre du pacte civique et social.

- Des valeurs objectives, réelles, modernes, évolutives, faciles à appréhender doivent servir à la définition des bases fiscales.

- A la diversité des compétences et des services rendus doit correspondre une diversité d’assiettes.

- La sécurité et la solidarité conduisent à la mise en œuvre, pour chaque collectivité d’une mixité fiscale. Le principe de spécialisation unique et exclusive va à l’encontre de notre conception de la collectivité territoriale. Le refus de la spécialisation ne fait bien évidemment pas obstacle à l’idée d’impôt principal par collectivité.

- Le cadre  territorial de prélèvement correspondra autant que possible à l’aire géographique des usagers du service intéressé.

- La prévision, l’anticipation, la programmation, la planification requièrent sécurité fiscale et financière.

- Il doit exister une solidarité, une interdépendance et une cohérence entre nos systèmes fiscaux locaux et nationaux.

L’extrême sensibilité à l’impôt, la complexité de la matière, appellent responsabilité et pragmatisme.

Le recours aux simulations favorise l’approche des certitudes dès lors qu’il y a pluralité d’experts et d’expertises, prise de hauteur des décideurs.

Nous savons par expérience que le temps fiscal est un temps long. Il sera d’autant mieux conduit que la politique suivie s’appuiera sur des principes solides et que la chronologie sera maitrisée. Cette dernière recommandation se concrétisera d’autant mieux que l’on se fixera un délai de mise en œuvre progressive et que la réforme définitive, corrigée au besoin, aura été décidée avant l’ouverture d’une période électorale sensible…Sauf à ce qu’elle repose sur un large consensus de formations qui s’engagent à plaider sa cause.

2ème PARTIE : PROPOSITIONS

Nous nous en tiendrons à des propositions d’assiettes avec le souci de faciliter un débat de décisions.

Au moment où nous en sommes et par souci d’approche globale, nous ne nous exprimerons pas sur l’affectation des impôts. Il nous semble que ce sujet vient en second et qu’il faut d’abord bâtir un ensemble cohérent.

Commençons par ce qui fait le plus débat.

A. L’IMPOT ECONOMIQUE LOCAL TERRITORIAL

Le bien fondé de celui-ci ne doit pas faire débat : dès lors que dans le cadre de la décentralisation nous rencontrons l’exercice d’une compétence économique, l’idée d’un impôt économique va de soi. Ajoutons que la vie même d’une collectivité favorise l’entreprise, qu’il s’agisse de la démographie, de l’environnement, de l’aménagement, des services…

Quelles bases possibles pour cet impôt ?

Diverses propositions sont faites : équipements et biens immobiliers, excédent brut d’exploitation, bénéfice net, chiffre d’affaires, activité, foncier, valeur ajoutée…

Les avantages et inconvénients de chacune sont bien connus.

Des élus défendent l’appel à « l’activité », qu’il s’agisse de l’activité des entreprises mais également d’autres entités à implications financières importantes pour nos collectivités : bâtiments de l’Administration d’Etat, hôpitaux, casernes…

En contre partie, celles dont les activités sont actuellement touchées par la taxe sur les salaires en seraient exonérées.

Cet élargissement permettrait de mettre en place des taux plus faibles que ceux qui existeraient si cette imposition demeurait concentrée sur les seules entreprises. Des taux différenciés pourraient être prévus pour les entreprises d’une part, les administrations, services publics et associations d’autre part.

Si l’idée des taux différenciés mérite d’être retenue, il serait utile de bien définir la notion d’activité.

D’autre part, au moment où les déficits sociaux se creusent, est-il souhaitable de soumettre par exemple, les hôpitaux à de nouvelles contributions ?

Les avocats de « l’activité » nous aident à mieux la cerner lorsqu’ils citent expressément la valeur ajoutée.

Proposer celle-ci ne constitue pas une idée neuve : une loi du 3 janvier 1979 disposait déjà que la taxe professionnelle acquittée par une entreprises ne pouvait excéder un pourcentage de sa valeur ajoutée. La loi du 10 janvier 1980 décidait de fonder la taxe professionnelle sur la valeur ajoutée[2]. Nous même, en différents rapports avons toujours plaidé pour celle-ci.

Le 21 décembre 2004, dans son rapport au Premier Ministre, en tant que Président de la Commission de réforme de la taxe professionnelle, Olivier FOUQUET, remettait à l’honneur la valeur ajoutée.

Il en soulignait les avantages suivants :

- Elle exprime la création de richesse par l’entreprise

- Peu cyclique, assez neutre, elle assure aux budgets locaux une certaine stabilité

- Elle intéresse les trois principaux facteurs de production de l’entreprise: le travail, le capital, les services publics

- Elle n’est pas totalement étrangère à l’actuelle taxe professionnelle puisqu’elle intervient dans le calcul de ses planchers et plafonnements. Elle a l’avantage de faire l’objet d’une définition fiscale

Tout régime engendre difficultés et injustices : il convient de les relativiser et de trouver les adaptations nécessaires.

Les principales associations d’élus (AMF, ADF, ARF) sont favorables à une assiette valeur ajoutée sous réserve de mixage avec un impôt foncier (taxe foncière sur les propriétés bâties - TFPB), payé par le propriétaire, occupant ou non.

Elles se retrouvent sur ce point en communion avec la proposition n°16 du Comité présidé par Edouard BALLADUR.

L’autonomie fiscale serait garantie par ces assiettes et la liberté, pour les collectivités territoriales, d’en fixer les taux.

Au nom même de cette autonomie fiscale, nous devons récuser toute compensation de suppression de TP par un « panier » dans lequel nous trouverions dotations de l’Etat et impôts à l’avenir incertain tels que TIPP, droits de mutation, taxe carbone…

B. LES IMPOTS MENAGES

En parfaite fidélité à nos principes, nous proposons :

- De remplacer l’assiette de la valeur locative servant au calcul de la taxe d’habitation par une base incluant les revenus. La mise en œuvre peut se faire en suivant l’exemple de la taxe départementale sur les revenus, instituée par la loi de finances de 1990, malheureusement rapportée par la loi du 16 janvier 1992.

- Nous pouvons opter pour un impôt additionnel à la CSG et à l’IRPP (sous réserve de revoir le régime des exonérations)

- De calculer les impôts fonciers en prenant en compte des valeurs locatives révisées ou en adaptant le principe de la valeur vénale déclarative contrôlée. Cet appel a le mérite de la responsabilité face à la suspicion habituelle.

A l’appui de notre proposition, qui a le mérite de la simplicité et de la prise en compte de l’évolutivité, nous pouvons avancer que le propriétaire connaît la valeur de sa propriété, le marché et l’administration peuvent l’aider dans son évaluation.

L’approche déclarative n’empêche pas les corrections, les rectifications immédiates ou ultérieures.

La valeur vénale n’ayant pas de réalité pour l’exploitant qui supporte un pourcentage de la taxe foncière sur les PNB, nous proposons d’asseoir sa part sur la valeur ajoutée.

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[1] Il y a plusieurs manières de limiter l’autonomie fiscale, y compris insidieuses : par une spécialisation excessive, par la fixation de limites aux prélèvements obligatoires (qu’il s’agisse de pourcentages ou de l’utilisation du concept de « masse identique »). L’atteinte ou la négation de l’autonomie fiscale pénalise la relation Etat-Collectivité territoriale

[2] Faute de simulations approfondies, cette réforme sombre au profit d’aménagements successifs de l’assiette existante.